Civisme fiscal/ De la nécessité de booster le consentement volontaire à l’impôt

Siège social de l’OTR à Lomé

Entre la fiscalité et le développement, la relation est si étroite. Et l’Etat, et le citoyen, chacun a une partition à jouer. L’impôt, ces dernières années au Togo, a véritablement perdu son caractère de prélèvement arbitraire obtenu par l’exercice de la contrainte pour être perçu comme une « contribution » versée volontairement par des citoyens éclairés et soucieux de participer au financement des dépenses d’intérêt général. Mais s’il est évident que le lien entre fiscalité et citoyenneté semble au beau fixe, les recettes fiscales peinent à atteindre les 20% du Produit intérieur brut (PIB), seuil minimal recommandé par l’Union économique et monétaire ouest-africaine (Uemoa). D’où l’impérieuse nécessité de sortir du piège de l’incivisme fiscal et de renforcer le consentement volontaire à l’impôt pour espérer une plus grande mobilisation de recettes intérieures en vue de la mise en œuvre efficace de la feuille de route gouvernementale 2020-2025.

Après plus de six décennies de souverainetés internationales, les pays africains sucent encore au biberon de l’aide extérieure pour espérer soutenir leur développement. Ce qui apparaît comme un véritable mirage, car tous les chiffres et statistiques le prouvent, l’Afrique ne peut construire son développement qu’avec des ressources financières endogènes.

D’après le Fonds monétaire international (FMI), les recettes fiscales et parafiscales ont représenté pour le continent africain en 2017 plus de 310 Md$, soit 212957600000,0 FCFA. Comparées aux 50 Md$ fournis par les partenaires au développement, aux 70 Md$ d’investissements directs étrangers et aux 65 Md$ de transferts de fonds des diasporas, elles représentent le pilier numéro un du financement public en Afrique. Au regard de ces montants, les besoins de financement liés à l’atteinte des Objectifs de développement durable (ODD) ne sont qu’à moitié couverts ; ils s’élèvent à plus de 1 000 Md$ par an (Schmidt-Traub, 2015).

C’est pourquoi déjà en 2015, la Conférence des Nations unies sur le financement du développement tenue à Addis Abeba a mis l’accent sur l’accroissement des recettes fiscales comme levier essentiel du développement en Afrique. L’endogénéisation financière (terme prêté au FMI pour signifier la mobilisation des ressources endogènes) par le biais de la fiscalité représente d’ailleurs une priorité reconnue aussi bien dans l’Agenda 2063 de l’Union africaine que dans les priorités stratégiques des principales communautés économiques régionales (CEDEAO, SADC, CEEAC, COMESA, IGAD, etc.). C’est donc à juste raison que le Togo s’échine à combiner autonomie, résilience, développement et émergence des citoyennetés pour promouvoir l’accumulation sur la base des ressources nationales.


Ces dernières années, l’endogénéisation financière est à l’œuvre au Togo, et les mécanismes de performance de l’administration fiscale renforcés. Les recettes fiscales sont passées de 560 à 625 milliards FCFA en 2019, de 655 à 780 milliards en 2021, et déjà pour le premier semestre 2022, l’Office togolais des recettes (OTR) a annoncé avoir mobilisé 62% des recettes fiscales annuelles (prévision de 814 milliards) fin juillet 2022, soit environ 504,68 milliards FCFA, et ce, dans un contexte de crises économiques dans lequel des prélèvements fiscaux sont, soit suspendus soit réduits, de façon drastique suivant leurs taux de taxation. Malgré ces percées remarquables, de 2010 à 2019, selon une étude de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), le ratio impôts/PIB au Togo n’a augmenté que de 4.1 points de pourcentage, soit de 10.9 % à 15.0 %, encore loin des 20% de la norme Uemoa. Et la dette flambe. La dette publique togolaise s’est fortement accrue entre 2019 et 2021, malgré l’augmentation des recettes fiscales, passant de 52,4% à 63,8% du PIB sur la période, selon des chiffres publiés par la Direction générale du trésor français.

Précisément, au 02 avril 2021, selon foreignassistance.gov, la plateforme du département d’État qui compile les données sur l’aide extérieure américaine, les agences américaines se sont engagées à accorder 43 millions $ (24,7 milliards FCFA) au Togo. En raison des mesures de lutte contre l’inflation exacerbée par la crise ukrainienne, l’Etat est obligé de cocher encore la case surendettement en 2022 pour espérer mettre en œuvre ses politiques publiques sectorielles. Devant toutes ces réalités chiffrées, il est clair que l’aide publique au développement est insuffisante, et que l’alternative la plus sûre pour l’Etat et la moins risquée pour les générations futures est le renflouement des caisses du Trésor public avec davantage de ressources endogènes, considérées d’ailleurs comme le levier essentiel pour le maintien de la paix sociale et de la stabilité politique. L’administration fiscale devrait donc faire preuve d’adresse inventive et de flexibilité stratégique pour relever ce défi. Ce qui est loin d’être une sinécure. Mais tout devrait se reposer sur la légitimité des impôts, leur répartition entre les contribuables selon des règles de justice universellement acceptées, mais surtout, sur le sentiment d’appartenance à une nation dont le développement et l’émergence requièrent la contribution de chaque citoyen à travers l’acquittement des obligations fiscales. Le développement de la conscience fiscale, l’éducation fiscale des contribuables, l’assistance pratique et directe aux contribuables apparaissent comme les leviers fondamentaux sur lesquels il faut agir avec tact et clairvoyance pour une imprégnation et un renforcement du civisme fiscal sans appuyer sur le bouton de la pression fiscale.

Conscience fiscale

Le citoyen fiscalement civique est un contribuable qui accomplit volontairement ses obligations fiscales, et qui ne développe pas des résistances fiscales, lesquelles se manifestent par la fraude fiscale, l’évasion fiscale internationale (Bouvier, 2010), ou encore par les révoltes fiscales. Pour former des citoyens fiscalement civiques, il faut installer en eux le logiciel de la conscience fiscale, qui leur indique l’utilité des impôts prélevés, lesquels sont dépensés pour l’intérêt général dans les services publics et les investissements. D’ordinaire, les contribuables changent de comportement après l’élévation de leur niveau de réflexion. C’est la raison principale du principe de la conscience fiscale. Plus la conscience fiscale des contribuables est élevée, plus la motivation à se soustraire aux charges fiscales est faible. La conscience fiscale vise également à faire prendre conscience aux membres de la société les pénalités et sanctions auxquelles ils sont exposés en cas de violation des dispositions de la loi fiscale. Sur la question de la légitimité de l’impôt, le contribuable, soucieux de l’utilisation qui est faite de l’argent public, doit se considérer comme un usager d’un bien collectif et non un client de l’OTR. La Déclaration des Droits de l’Homme et du citoyen de 1789 stipule dans l’article 14 que « tous les Citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d’en suivre l’emploi, et d’en déterminer la quotité, l’assiette, le recouvrement et la durée ». A ce titre, il revient à l’administration fiscale de démontrer que c’est pour le bien commun que les impôts et taxes sont collectés. Pour bénéficier alors des différents services offerts par l’État, il faut payer son impôt.

Le civisme fiscal est un état d’esprit, un digne fils de la nation devrait considérer l’impôt comme une obligation formelle et patriotique, avec la certitude et la conviction qu’il joue un rôle important dans l’éradication de la pauvreté et des extrémismes nuisibles à la paix sociale et à la sécurité nationale.

L’éducation fiscale

La pandémie et les crises actuelles ont accru la nécessité, pour tous les pays, de mobiliser d’importantes ressources pour pouvoir financer les plans ambitieux de relance économique. En vue de fédérer les contribuables autour de ce défi, les administrations fiscales dont celle du Togo, engagent plusieurs initiatives dont le succès passe inexorablement par l’éducation à la fiscalité, qui couvre des initiatives visant à instaurer une culture du civisme fiscal. Entre autres initiatives, l’enseignement de la fiscalité aux contribuables, le recours à des outils de communication et une assistance pratique et concrète fournie aux contribuables.

La fiscalité peut être complexe, en particulier pour les personnes qui connaissent mal, voire pas du tout, le système fiscal. Que l’on soit élève, étudiant, adulte, entrepreneur ou salarié, ou que l’on appartienne à une catégorie vulnérable de la population, le système fiscal et son fonctionnement peuvent rester mal compris, ce qui limite la capacité de chacun à y participer activement. Une éducation fiscale des contribuables devient une solution à envisager avec la plus grande inclusion. C’est le défi que l’OTR tente de relever en initiant, notamment, “L’OTR Actu”, un semestriel d’information; une émission télévisuelle: “Le contribuable”, qui passe tous les mercredis après le journal de 20 heures; un numéro vert : “8280”, ou en organisant régulièrement des webinaires thématiques et des Journées portes ouvertes.
A en croire les responsables de l’OTR, “Le contribuable” est un espace d’information, de renseignement, de sensibilisation et d’éducation. Il s’agit pour l’office, à travers cette émission, d’informer le contribuable et partant tout le public sur ses activités, les innovations et les changements en cours en son sein ; de renseigner le contribuable sur les différents aspects des procédures fiscales ; de le sensibiliser et de l’éduquer sur ses droits et devoirs. “Le contribuable” s’adresse donc en priorité à tous les contribuables sans distinction. Quant au numéro vert, il est le canal par lequel l’OTR souhaite dialoguer et échanger avec les contribuables sur leurs inquiétudes, besoins et interrogations. Ouvert sans frais, il est un instrument destiné à établir un échange franc et sincère avec les contribuables sur les pratiques douteuses dont ils pourraient être témoins ou victimes de la part de certains agents indélicats de l’OTR. Ces divers instruments visent à accroître la sensibilité des contribuables à la fiscalité en renforçant leur sens de responsabilité, à réduire les risques de fraudes et d’évasions fiscales, à lutter contre la corruption et à augmenter en fin de compte les recettes fiscales. Bref, l’éducation fiscale est incontournable pour asseoir une discipline fiscale qui impose un plus grand respect spontané des obligations fiscales. Mais encore faut-il que les différentes initiatives engagées dans ce sens par l’administration fiscale soient suffisamment étendues et approfondies, et s’inscrivent dans la pérennité en vue d’encourager sans cesse l’adoption des bons comportements.

Inviter la fiscalité à l’école.

Le civisme fiscal, de façon générale, augmente avec l’âge, ce qui signifie qu’il y a bon intérêt à agir plus tôt sur les comportements. Dans le rapport de 2019 sur le civisme fiscal, Tax Morale (OCDE, 2019), il est indiqué que l’âge est l’un des principaux déterminants du civisme fiscal à l’échelle mondiale. Intégrer l’éducation à la fiscalité dans la scolarité devient l’une des méthodes les plus courantes d’éducation des contribuables dans bon nombre de pays aujourd’hui.
C’est à juste raison que Jean Jacques Rousseau écrivait dans “Discours sur l’économie politique” depuis le 18è siècle, “Former des citoyens n’est pas l’affaire d’un jour; pour les avoir hommes, il faut les instruire enfants”.
Selon une enquête de l’OCDE sur les initiatives en faveur de l’éducation des contribuables, l’administration fiscale en Italie organise plus de 1500 rencontres avec les élèves par an; en Afrique du Sud, 65 000 enseignants et élèves ont été formés en 2017/2018 et 4.7 millions d’élèves en Côte d’Ivoire chaque année.


La fiscalité dans les programmes scolaires au primaire et au collège offre la possibilité d’atteindre presque tous les futurs contribuables, surtout dans un contexte de croissance effrénée du taux d’alphabétisation au Togo. L’administration fiscale et le ministère des Enseignements primaire, secondaire, technique et de l’artisanat peuvent se mettre ensemble, appuyés par des partenaires dans la mesure du possible, pour l’élaboration des programmes et concours destinés à la sensibilisation sur la fiscalité et son rôle dans la société. En 2017 au Japon par exemple, plus de 600 000 collégiens ont participé à un concours où ils doivent composer des dissertations pour expliquer en quoi payer ses impôts profite à tous; en Espagne, depuis 2008, un concours demande aux collégiens d’écrire une lettre à un fraudeur pour lui expliquer pourquoi ce n’est jamais une bonne idée de se soustraire à l’impôt, et pour essayer de le convaincre de changer de comportement (OCDE, 2019).

Tout comme le concours sur le civisme fiscal à l’endroit de la presse, L’OTR peut également initier des concours scolaires sur des thèmes tels que “L’intérêt de la fiscalisation du secteur informel”; “L’évasion fiscale et l’incidence sur le développement”; ou encore “L’impôt, l’intérêt général et l’émergence du Togo”… Les prix seront remis aux lauréats au cours d’un grand événement organisé dans la capitale togolaise; le tout pour générer de la publicité autour de l’administration fiscale et mieux faire connaître les initiatives en faveur de l’éducation des contribuables. Aussi l’association des organisations de la société civile bien formées à l’éducation des contribuables peut s’avérer une bonne initiative, car elle peut permettre d’atteindre un public plus élargi, avec des messages portés par des leaders d’opinion. La nouvelle de l’impôt peut également être apportée dans les congrégations religieuses, dans les ateliers pour les patrons et leurs apprentis, et dans les groupes organisés du secteur informel. En multipliant les canaux d’information et les cadres d’échange, la perception qu’ont les contribuables des impôts sera modifiée, perception qui accorde trop souvent une importance démesurée aux coûts sans tenir compte des avantages.

Autre possibilité, le site web de l’OTR peut contenir, pour des raisons de transparence et de mise en confiance des contribuables, une rubrique spéciale intitulée : « À quoi servent mes impôts ? », où on explique en quoi les recettes fiscales profitent à la société et l’usage qui en est fait. Des informations qu’il est possible même d’annexer aux formulaires de déclaration. Une telle rubrique peut être également créée sur les canaux d’information en ligne de l’assemblée nationale. Les députés votent les lois de finance, et investis du pouvoir de contrôle de l’action gouvernementale, disposent de tous les moyens pour constituer une mine d’informations sur l’usage concret que l’Etat fait des recettes fiscales. Il est utile d’expliquer, par exemple, ce que les impôts financent dans le domaine des infrastructures – hôpitaux, écoles, routes, infrastructures sportives, etc. Dès lors, les messages de l’administration fiscale, qui peuvent revêtir de nombreuses formes, deviennent plus intéressants et les contribuables se sentent hautement concernés. Tout ceci concourt à l’instauration des relations solides et constructives entre les administrations fiscales et les contribuables.

Virage numérique, assistance pratique

Le degré de « civisme fiscal » dépend de deux éléments : le respect des règles et la propension à admettre la légitimité de l’État à percevoir les impôts. Mais la complexité des systèmes fiscaux et les difficultés à comprendre les obligations fiscales peuvent conduire certains contribuables à commettre des erreurs involontaires, voire à relâcher les efforts qu’ils déploient pour s’assurer qu’ils respectent leurs obligations en la matière. Une situation qui peut entraîner d’importantes pertes de recettes fiscales pour l’Etat, mais également du manque à gagner pour les contribuables. Car ces derniers peuvent être privés de la perception des prestations et crédits d’impôt (somme soustraite du montant de l’impôt qu’une entreprise ou qu’un particulier doit payer) auxquels ils peuvent prétendre, ce qui peut avoir de graves conséquences pour les plus fragiles. Ces difficultés doivent conduire l’OTR à élargir les dispositifs d’assistance technique en vue d’apporter une assistance pratique aux contribuables. L’office, pour atteindre cet objectif, doit accélérer sa transition vers l’administration électronique et l’amélioration de l’expérience en ligne des contribuables. Les données reprises dans l’édition 2021 de la publication de l’OCDE TAS montrent que les contribuables privilégient de plus en plus les canaux numériques (site web, des modules sur les médias sociaux, courriers électroniques et assistants numériques), au détriment des canaux traditionnels (téléphone, papier et rendez-vous physique). Il faut favoriser le libre-service et offrir un accès aux informations 24h/24, 7j/7 en ayant recours à des robots conversationnels pour répondre aux questions des contribuables.

Il est également impérieux de réduire les charges que doivent supporter les contribuables pour se conformer à leurs obligations fiscales. L’OTR devrait donc adopter des approches proactives et innovantes afin de les réduire au minimum. La concrétisation de ces objectifs nécessite l’adoption de nouveaux outils et services numériques par les contribuables. Pour y parvenir, l’OTR doit non seulement faire connaître leur existence, mais aussi apprendre aux contribuables comment en tirer profit. Dans ce contexte, l’office devrait s’assurer que les contribuables sont associés à la conception et aux phases de tests des nouveaux services (conception centrée sur le contribuable) et que les moyens sont réunis pour leur fournir une assistance pratique, tout en vulgarisant les guides d’utilisation de ces nouveaux outils et services.

Sauver sa peau

Le premier visage de l’impôt reste, pour le citoyen, celui de la contrainte. Accepter de rétrocéder une partie de ses biens, c’est faire violence à ses désirs et à ses passions. Mais dans la mesure où il sert à ?nancer des dépenses d’intérêt général, l’impôt retrouve une légitimité, permettant l’existence d’un Etat qui assure la sécurité des biens et des personnes et qui protège l’exercice de leurs droits. Ainsi, pour André Barilari, dans “Le consentement à l’impôt”, “L’impôt n’est pas seulement le témoin de la présence d’un Etat, il est aussi l’indicateur d’un système social qui permet à l’individu d’exister”. L’impôt et le citoyen forment alors un couple indissoluble, pour lequel le divorce est impossible. Sans impôt, pas d’Etat, sans Etat pas de règles, et sans règles pas de société. Ou plutôt, c’est la règle du plus fort, le règne absolu des coquins et des malins, l’organisation ma?euse de la société. C’est bien ce que défend pour sa part Victor de Mirabeau qui voit en l’impôt « la vie des États et la clef de toute la politique ou de l’art de maintenir et de perfectionner les sociétés » (V. Riqueti, marquis de Mirabeau, Supplément à la « Théorie de l’impôt », La Haye, 1776). Le consentement à l’impôt évite à l’Etat la fragilité et la dégradation, et lui donne la force et les moyens pour remplir ses fonctions essentielles, dans l’intérêt de tous.

Payer son impôt, n’est-ce-pas sauver sa propre peau?

Yves GALLEY, dans LA SYMPHONIE N° 212 du 20 octobre 2022

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